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滥用职权罪的表现形式

1、违法履行权力   
在这里我们提出二个标准划分违法履行职权的表现形式,一是否违反实体性法律规定或违反程序性规定。二是否在职权范围内违法履行职权或违法履行其职权范围外的权力。行为人职务行为的宗旨是由国家所确定,是实现国家目的的基本手段,行为背离其职务行为的宗旨则有可能导致滥用职权。所谓职权是指一定的工作职位或岗位中所包含或所拥有权力或权限。职权是国家赋予国家机关工作人员从事公务活动时所具有的一种资格,以及可以依法做出一定行为的权力。国家机关工作人员在其所从事的公务活动,不得随意拒绝或放弃行使其职权,也不得滥用其职权,否则即构成渎职行为而要承担法律责任后果。所以由职权的特性决定了违法履行职权都是以积极的作为方式实施的。作为,是行为人以其积极的活动进行刑法上所禁止实施的行为。“作为”相对于“不作为”而言,是“不当为而为”在客观上呈现出“积极”的形态,但它既可以是故意实施的,也可能由过失构成。我国国家机关的职权都是由法律、法规、规章所明确规定的,都是以授权性法律规范进行调整的。其中包括实体性规范和程序性规范,所以“违法”是指违反实体性规范和程序性规范。国家赋予国家机关工作人员管理各项国家事务的权力,同时也必然要求他们必须正当地行使自己职务范围内的权力。具体地说,就是要严格依法办事,保证处理问题的合法性和正确性。但是,有的国家机关工作人员却反其道而行之,明知在自己职权范围内处理的事项,不符合法律、法规的规定条件,不应当批准、决定或者予以办理,却故意作出批准、决定或者予以办理。例如,工商行政管理机关的工作人员,徇私舞弊,明知公司设立、登记申请或者股票、债券发行、上市申请不符合法律规定条件,而仍然予以批准或者登记;土地管理机关工作人员违反土地管理法规、滥用职权,非法批准征用、占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,等等。可见,上述类型的滥用职权行为均具有如下特点:实质的非法性,即行为的处理结果实际上不符合法律、法规的有关规定。   
我们将违反法定程序行使职权的行为也应纳入到违法履行职权的范畴。行为人违反法定程序行使职权的行为,严格来讲行为人违反法定程序行使职权的行为,是非法行使职务范围内的权力的一种表现形式。对超越职权来讲,行为人越权即构成职权滥用不存在程序违法的问题。一定的程序既是国家机关工作人员行使职权的程序保障,也是防止其滥用权力的重要措施国家机关工作人员行使职权行为必须符合法律、法规所规定的程序不按照法定程序行使职权,同样会造成严重后果属于职权的滥用。因此我们将违反法定程序行使职权的行为从行为人滥用其职务范围内的权力的行为中分离出并作为违法履行职权行为的一个独立的表现形式,国家机关工作人员实施具体的职务行为的程序一般包括以下三个方面的要求。  
 第一,行为的全过程应道循法律规定的一定的顺序,主要环节和步骤必须齐全不能遗漏也不能颠倒其顺序。  
 第二,行为的形式要合法,如法律规定采取书面形式的不得采取口头形式。   
第三,要求职务行为必须在法律规定的期限内作出,不得违反法律法规对期限的规定,否则也属程序违法。  
 违反上述三个方面的程序要求行使职权的即属于违法履行职权。例如2001年7月17日凌晨3时许,南丹县龙泉矿冶总公司下属的拉甲坡矿发生特大透水事故,造成拉甲坡矿、龙山矿、田角锌矿井下81名矿工死亡。此后,万瑞忠等四名被告人又多次密谋,形成了不按国务院《特别重大事故调查程序暂行规定》、《河池地区安全生产工作制度》、《南丹县安全生产工作制度》中的有关规定,逐级上报并及时组织抢救,而是对事故进行隐瞒不报的统一意见。同年7月底,有关“7?17”矿难事故的消息被新闻媒体披露后,在上级有关部门过问的情况下,万瑞忠等人继续对事故隐瞒不报,7月28日万瑞忠和唐毓盛还指示他人撰写隐瞒事故的报告,并由唐毓盛分别于7月28日、31日签发“未发生任何事故”的虚假情况报告,上报河池地区和广西壮族自治区有关部门及领导。由于万瑞忠等人滥用职权的行为,致使“7?17”特大矿井透水事故被淹的81名矿工因得不到及时抢救而死亡,在国内外造成了极为恶劣的社会影响。被告人身为国家机关工作人员,在南丹“7?17”特大矿井透水事故中不正确履行职权,伙同他人违反有关特大事故报告程序的规定,对特大透水事故隐瞒不报,亦不及时组织抢救、调查,造成极为恶劣的社会影响,情节特别严重,构成滥用职权罪。    对于一切国家机关及其工作人员来说,国家赋予其一定的职权,也必须规定其一定的权力范围,不能允许侵越其他机关和其他工作人员的权限,处理本人权限范围之外的事项,否则必然引起混乱,助长腐败,使国家和人民利益遭受重大损失。超越职权属于违法履行职权的一种表现形式,已成为刑法学界的共识,那么,何谓“超越职权”我们认为,既然是违法履行职权,亦即过度地使用职权,必须以本人现有的职权为基础,而不是任意处理与本人职权毫无关系的其他问题。   
我们也应当注意到,滥用职权行为是滥用职务上的地位和便利实施的犯罪行为,一般皆与行为人所从事的公务活动有关,而为法律法规所禁止的行为。行为人有的是利用自己的特殊身份而实施的,有的是超越职权范围进行的非法职务活动,还有的是利用职务上的权力所造成的便利条件实施的。如果行为人实施违法犯罪行为与其所执掌的职权所从事的公务活动没有关系则不构成本罪。   
2、违反其职责义务   职责即职务责任,是指在一定的工作岗位上从事一定职务活动的人员所应承担的行为后果、影响以及所允诺履行的义务与责任等。就国家行政机关而言,国家机关工作人员的职责具有两重含义:一是指公务活动中的行政责任;二是指公务活动中的法律责任;所谓行政责任是指职务、业务上要求履行的义务。即承担某种职务或者从事某种业务的人,在其职务或者业务范围内要求其应当履行的特定义务。而职责这一特点决定了,这是一种不作为的表现形式。不作为,是行为人消极地不履行特定的应尽义务的行为。“不作为”相对于“作为”而言,在客观上呈现出“消极”的形态,是“当为而不为”但它同样可以由故意或者过失构成。通说认为,成立不作为,在客观方面应当具备三个基本条件:首先,是行为人必须负有实施某种特定行为的义务,没有特定义务,也就不可能有对义务的违反。其次,是行为人必须具有能够履行特定义务的能力,因为只有对于有能力履行这种义务的人,法律上才会提出必须履行的要求;最后,是行为人没有切实履行特定的义务,从而产生了相应的危害,这是不作为社会危害性的重要体现。  
 不作为是以行为人违反特定的应尽义务为构成前提的,因此,行为人违反其职责这种“特定义务”的范围问题?一般认为,如果基于下列几种情况所产生的义务,行为人有能力履行(即应当履行)而不予履行的,就是“不作为”由此又产生相应的危害结果的,应当以犯罪论处:   
(1)法律上明文规定的义务。即由法律、法规事先已经作出明确规定的行为人应当履行的义务。   
(2)职务、业务上要求履行的义务。即承担某种职务或者从事某种业务的人,在其职务或者业务范围内要求其应当履行的特定义务。这些特定义务的内容,通常是由相应的规章制度和操作规程加以规定的,也有一些来自于行业上约定俗成的习惯或者通行做法,有的则是在各级各类领导岗位的基本要求上予以确定的。   
(3)由先行行为产生的义务。即由行为人先前实施某种行为,而使刑法保护的利益处于危险之中,从而产生了行为人必须排除这种危险的义务。   
在实践中滥用职权罪大多是表现为利用其职权积极实施或在职务上能够实施而不应当实施的行为,或者是实施超越其职权的行为。但是,同样不可否认的是,掌握国家权力的人,完全可能利用其权力对其他人员或单位利益的制约力,故意以不作为的方式来实施,来达到同作为方式一样的目的。这是因为滥用职权罪中的职权,与民法意义上的权利不同。民法上的权利可以由权利人自由行使或者放弃;而职权则既是一种权利,又是行为人对国家应当履行的义务和承担的责任,所以,职责不能随意放弃。这样,行为人擅权妄为、超越职权自然是对职权的滥用,而应当履行也能够履行的职责却不予履行,同样是对职权的滥用。例如,某税务局长接到群众举报,某企业有大量偷税行为,却因徇私而故意不派人去稽查,税务局长的不履行职责,就是以―种职务上的消极行为,因此,应当视为滥用职权的一种特殊方式。这表明,否定滥用职权罪的不作为形式,是对职权的误解,也是脱离司法实践的。